Ａ県Ｂ市の中心部には、江戸時代に宿場町として栄え現在もその趣を濃厚に残しているＣ地区があり、Ｂ市の住民ＤらはＣ地区の歴史的な環境を維持し向上させるための運動を続けてきた。その結果、Ｃ地区の看板等の７割程度が街並み全体に違和感なく溶け込んだ江戸時代風のものとなっているが、Ｄらはそれでもまだ不十分だと考えている。他方、Ｃ地区の整備が進み多くの観光客が訪れるようになると、観光客を目当てにして、Ｃ地区の歴史・伝統とは無関係の各種のビラが路上で頻繁に配布されるようになり、Ｄらは、Ｃ地区の歴史的な環境が損なわれることを心配するようになった。そこで、ＤらはＣ地区の歴史的な環境を維持し向上させるための条例の制定をＢ市に要望した。この要望を受けて、Ｂ市は「Ｂ市歴史的環境保護条例」案をまとめた。
条例案では、市長は、学識経験者からなるＢ市歴史的環境保護審議会の意見を聴いた上で、歴史的な環境を維持し向上させていくために特に規制が必要な地区を「特別規制区域」に指定することができる（Ｃ地区を特別規制区域に指定することが想定されている。）。そして、特別規制区域については、当該地区の歴史的な環境を維持し向上させていくという目的で、建造物の建築又は改築、営業活動及び表現活動などが制限されることになる。このうち表現活動に関わるものとしては、広告物掲示の原則禁止と路上での印刷物配布の原則禁止とがある。
まず第一に、特別規制区域に指定された日以降に、特別規制区域内で広告物（看板、立看板、ポスター等。表札など居住者の氏名を示すもので、規則で定める基準に適合するものを除く。）を新たに掲示することは禁止される（違反者は罰金刑に処せられる。）。しかし、市長が「特別規制区域の歴史的な環境を向上させるものと認められる」として許可を与える場合には、広告物を掲示することができる。
条例案の取りまとめに携わったＢ市の担当者Ｅによれば、この広告物規制の趣旨は、江戸時代に宿場町として栄えたＣ地区の歴史的な環境を維持し向上させていくためには、屋外広告物は原則として認めるべきではない、ということにある。また、Ｅは、「特別規制区域の歴史的な環境を向上させるものと認められる」かどうかは、当該広告物が伝えようとしているテーマ、当該広告物の形状や色などを踏まえて総合的に判断されるが、単に歴史的な環境を維持するにとどまる広告物は「向上させるもの」と認められない、と説明している。
第二に、特別規制区域内の路上での印刷物（ビラ、チラシ等）の配布は禁止される（違反者は罰金刑に処せられる。）。しかし、特別規制区域内の店舗の関係者が自己の営業を宣伝する印刷物を路上で配布することは禁止されない。これは、担当者Ｅの説明によれば、そのような印刷物はＣ地区の歴史・伝統に何らかの関わりのあるものであって、Ｃ地区の歴史的な環境を損なうとは言えないからである。
「Ｂ市歴史的環境保護条例」案のうち、表現活動を規制する部分の憲法適合性について論じなさい。なお、同条例案と屋外広告物法・屋外広告物条例、道路交通法などの他の法令との関係については論じなくてよい。
答案作成手順
第１．「広告物掲示の原則禁止」
１．広告物掲示 ⇒ 「表現」（21条1１項） ⇒ 看板・ポスター等の広告物は、営利か否かを問わず、情報・意見の伝達手段であり、21条1項の「表現」に該当 ⇒ 広告物掲示の禁止は、特別規制区域で掲示しようとする者の表現の自由を制約
２．制約の正当性 ⇒ 市長の許可は「当該広告物が伝えようとしているテーマ、当該広告物の形状や色などを踏まえて総合的に判断」 ⇒ 内容規制・事前抑制・過度な裁量付与 ⇒ 精神的自由権の核心である表現の自由に対する萎縮効果をもたらす ⇒ 制約は正当性に欠ける
３．手段の必要最小限度性 ⇒ 仮に制約目的が正当であったとした場合 ⇒ 「屋外広告物は原則として認めない」という包括的禁止は、過度に広範 ⇒ 表現に対する事前抑制は、公の批判の機会を減少させ、広範にわたりやすく、濫用のおそれがあるうえ、罰金刑がなくとも抑止効果が大きい ⇒ 厳格かつ明確な要件の下でのみ許容される（北方ジャーナル事件判例参照）。⇒ 歴史環境を損なう広告物が掲示されても、事後に撤去させることで回復可能 ⇒ 許可制とすることで得られる利益は、上記撤去までの掲示を防げるにすぎない ⇒ Ｃ地区で既に看板等の７割程度が江戸時代風となっており、さらなる向上を必要とする具体的事情なし ⇒ 歴史環境向上という許可要件は、環境概念自体が不明確で申請者の事前予測や不許可理由の妥当性判断が著しく困難で、濫用のおそれや抑止効果が特に大きい ⇒ 得られる利益に比して失われる利益が大きく、均衡を失する ⇒ 表現の自由を侵害し、２１条１項に違反する
第２．「印刷物配布の原則禁止」
１．「路上での印刷物配布」 ⇒ 21条1項の「表現」に該当 ⇒ ビラ・チラシ配布は、多くの人の重要な表現手段であり、区域全体で禁止することは、重大な制約
２．制約の正当性 ⇒ 観光客増加に伴う無関係なビラ配布により、歴史的環境が損なわれることの防止は、一定の合理性あり、目的自体は正当
３．手段の合憲性判断 ⇒ 路上は伝統的に表現のための場所（パブリックフォーラム）とされ、印刷物配布のような簡便有効な手段の規制は、少数者の意見が社会に伝達される機会を実質上奪う結果となりうる（吉祥寺駅ビラ配布事件における伊藤正己補足意見参照）から、関連性が合理的かは慎重に判断 ⇒ Ｅは、特別規制区域内の店舗関係者が自己の営業を宣伝する印刷物を例外とした趣旨について、Ｃ地区の歴史・伝統に何らかの関わりがあり、Ｃ地区の歴史環境を損なうとはいえないからと説明 ⇒ 観光客を目当てにして、Ｃ地区の歴史・伝統とは無関係の各種のビラが路上配布されたことが問題視されたという立法事実からすれば、店舗関係者が自己の営業を宣伝する印刷物は、観光客を目当てにするあまり歴史・伝統と無関係なものになりやすく、むしろ規制を必要とする典型的な類型 ⇒ 歴史環境を損なうとはいえないものや、かえって向上させる印刷物は例外なく規制対象 ⇒ 規制目的と規制対象の関連性について、目的と手段の合理的関連性は認められない ⇒ 表現内容・主体による差別的取扱いおよび必要最小限性の欠如から、２１条１項に違反
以上
出題趣旨
本問は、地域の歴史的な環境を維持し向上させていくためになされる表現活動の規制について、憲法第２１条等との関連で検討することを求めるものである。
本問の条例案は、歴史的な環境を維持し向上させていくために特に規制が必要な地区である「特別規制区域」について広告物掲示と印刷物配布の規制をするとしている。
街の美観風致の維持のための屋外広告物法・条例について、大阪市屋外広告物条例事件判決（最大判昭和４３年１２月１８日）は「公共の福祉」論により簡単に合憲であるとしたが、「特別規制区域」における広告物規制は原則的に広告物掲示を禁止するものであるから、屋外広告物法・条例よりも強力な規制である。表現の自由が民主主義国家の基盤をなし、国民の基本的人権のうちでもとりわけ重要なものであるということも踏まえれば、より緻密な合憲性の判断が必要であろう。
まず、表現内容規制・内容中立的規制二分論を採る場合、この広告物掲示の原則禁止が表現内容規制か表現内容中立的規制かを検討する必要がある。その際、例外的に掲示が許される「特別規制区域の歴史的な環境を向上させるものと認められる」場合に当たるかどうかは、市長によって当該広告物が伝えようとしているテーマ等を踏まえて総合的に判断されるということをどう評価するかが問題となろう。また、市長が広告物のテーマ等を審査した上で広告物の掲示の許可について判断することが、表現活動に対する事前抑制ではないかも論点となる。その上で、「歴史的な環境を維持し向上させていく」という目的の実現にとって、広告物掲示の原則禁止まで必要なのかが問われる。特別規制区域の歴史的な環境を維持するにとどまらず、「向上させるもの」でなければ広告物掲示が認められない点について着目した検討が望まれる。
さらに、「特別規制区域の歴史的な環境を向上させるものと認められる」という許可基準が、表現の自由を規制する法令の定めとして、あるいは、刑罰法規の構成要件の一部を定めるものとして、不明確に過ぎないかも検討しなければならない。この点は、徳島市公安条例事件判決（最大判昭和５０年９月１０日）の基準を参考にすべきであろう。また、合憲限定解釈を試みるのであれば、表現の自由を規制する法律の合憲限定解釈についての税関検査事件判決（最大判昭和５９年１２月１２日）の判示が参考になろう。
印刷物配布の規制についても、まず合憲性判断の枠組み又は基準を設定する必要があるが、その際、道路が本来的に表現活動に開かれている場所であることが踏まえられなければならない。さらに、表現内容規制か表現内容中立的規制かについては広告物規制の場合とはまた別の考察が必要である。その際、特別規制区域内の店舗の関係者が自己の営業を宣伝する印刷物を配布する場合以外は全て路上での印刷物配布が禁止されていることをどう評価するかが問題となる。印刷物配布の原則禁止の合憲性を判断する枠組み又は基準を設定した上で、この規制が「歴史的な環境を維持し向上させていく」という目的の実現のためにどれほど必要かが問われることになる。その際、果たして店舗の関係者が通行人に対して自己の営業を宣伝するために配布する印刷物が地域の歴史的な環境を損なわないと言えるのか、店舗の関係者以外の者が配布する印刷物であっても店舗の関係者による印刷物以上に地域の歴史的な環境の維持、向上に資するものもあるのではないかといった点を考慮することになろう。