Ａ県Ｂ市の中心部には、江戸時代に宿場町として栄え現在もその趣を濃厚に残しているＣ地区があり、Ｂ市の住民ＤらはＣ地区の歴史的な環境を維持し向上させるための運動を続けてきた。その結果、Ｃ地区の看板等の７割程度が街並み全体に違和感なく溶け込んだ江戸時代風のものとなっているが、Ｄらはそれでもまだ不十分だと考えている。他方、Ｃ地区の整備が進み多くの観光客が訪れるようになると、観光客を目当てにして、Ｃ地区の歴史・伝統とは無関係の各種のビラが路上で頻繁に配布されるようになり、Ｄらは、Ｃ地区の歴史的な環境が損なわれることを心配するようになった。そこで、ＤらはＣ地区の歴史的な環境を維持し向上させるための条例の制定をＢ市に要望した。この要望を受けて、Ｂ市は「Ｂ市歴史的環境保護条例」案をまとめた。
条例案では、市長は、学識経験者からなるＢ市歴史的環境保護審議会の意見を聴いた上で、歴史的な環境を維持し向上させていくために特に規制が必要な地区を「特別規制区域」に指定することができる（Ｃ地区を特別規制区域に指定することが想定されている。）。そして、特別規制区域については、当該地区の歴史的な環境を維持し向上させていくという目的で、建造物の建築又は改築、営業活動及び表現活動などが制限されることになる。このうち表現活動に関わるものとしては、広告物掲示の原則禁止と路上での印刷物配布の原則禁止とがある。
まず第一に、特別規制区域に指定された日以降に、特別規制区域内で広告物（看板、立看板、ポスター等。表札など居住者の氏名を示すもので、規則で定める基準に適合するものを除く。）を新たに掲示することは禁止される（違反者は罰金刑に処せられる。）。しかし、市長が「特別規制区域の歴史的な環境を向上させるものと認められる」として許可を与える場合には、広告物を掲示することができる。
条例案の取りまとめに携わったＢ市の担当者Ｅによれば、この広告物規制の趣旨は、江戸時代に宿場町として栄えたＣ地区の歴史的な環境を維持し向上させていくためには、屋外広告物は原則として認めるべきではない、ということにある。また、Ｅは、「特別規制区域の歴史的な環境を向上させるものと認められる」かどうかは、当該広告物が伝えようとしているテーマ、当該広告物の形状や色などを踏まえて総合的に判断されるが、単に歴史的な環境を維持するにとどまる広告物は「向上させるもの」と認められない、と説明している。
第二に、特別規制区域内の路上での印刷物（ビラ、チラシ等）の配布は禁止される（違反者は罰金刑に処せられる。）。しかし、特別規制区域内の店舗の関係者が自己の営業を宣伝する印刷物を路上で配布することは禁止されない。これは、担当者Ｅの説明によれば、そのような印刷物はＣ地区の歴史・伝統に何らかの関わりのあるものであって、Ｃ地区の歴史的な環境を損なうとは言えないからである。
「Ｂ市歴史的環境保護条例」案のうち、表現活動を規制する部分の憲法適合性について論じなさい。なお、同条例案と屋外広告物法・屋外広告物条例、道路交通法などの他の法令との関係については論じなくてよい。
答案作成手順
第１．「広告物掲示の原則禁止」
1 憲法上の権利と制約の有無
屋外広告物は、営利的な広告としての側面を有する一方で、自己の思想や情報を広く公衆に伝達する手段でもあり、憲法21条11項の保障する「表現の自由」に属する。 本件条例案は、特別規制区域内における広告物の掲示を原則禁止し、違反者に罰則を科すものであり、表現の自由を直接的に制約するものである。
2 違憲審査基準
表現の自由に対する制約は必要最小限度でなければならない。 本件の規制目的は「歴史的環境の維持・向上」という景観利益の保護にある。判例によれば、景観等の公共の福祉による表現の自由の制限は認められるが（佐世保フォトスタジオ事件2等）、本件規制は市長の「許可」を要する先行抑制的側面を有し、かつ広告物の「テーマ（内容）」まで判断基準としている点に特筆性がある。 したがって、規制の目的が正当であり、かつ、手段が目的達成のために必要最小限度であるか（厳格な合理性の基準3）によって判断すべきである。
3 当てはめ
（1）目的の正当性 江戸時代の宿場町の趣を残すC地区の歴史的環境を保護することは、地域の文化的価値を高めるものであり、公共の福祉（景観利益）として目的は正当である。
（2）手段の相当性・必要最小限度性 しかし、以下の点において手段が過剰である。
基準の不明確性と過度な広汎性： 許可基準である「歴史的な環境を向上させるもの」という文言は抽象的であり、行政庁の恣意的な判断を許す恐れがある。さらに、担当者Eの説明によれば、単に環境を「維持」するだけでは足りず「向上」が求められる。これは、既存の調和した表現すら排除し得るものであり、必要以上に広汎な制限となっている。
内容着目規制の側面： 許可の判断に「伝えようとしているテーマ」を含めることは、表現の内容そのものを審査することに他ならない。歴史的環境との調和（形状や色）を超えて、メッセージの内容まで踏み込んで規制することは、表現の自由の本質を侵害する疑いが強い。
4 結論
よって、広告物掲示に関する規制は、表現の内容にまで踏み込んだ過度な制約であり、憲法21条1項に反し、違憲である。
第2 路上での印刷物配布に関する規制の憲法適合性
1 憲法上の権利と制約の有無
路上でのビラ・チラシ配布は、低廉な費用で可能な表現手段であり、特に資金力のない個人や団体にとって重要な表現の自由の行使である。本件はこれに罰則を伴う禁止を課すため、制約が認められる。
2 違憲審査基準
本件規制は、配布場所（路上）を規制する「時・所・方法」の規制の側面もあるが、店舗関係者の営業宣伝のみを例外とする点で、表現の内容や送り手による**「差別的な取り扱い」**を含んでいる。 したがって、より厳格な基準（やむにやまれぬ公的な利益があり、より制限的でない他の選びうる手段（LRA）がないこと）により審査すべきである。
3 当てはめ
（1）目的の正当性 歴史的環境を損なう無関係なビラの散乱等を防ぐという目的自体は正当である。
（2）手段の必要最小限度性（LRAの検討）
内容による差別の合理性：条例案は「店舗関係者の自社広告」のみを許容する。しかし、店舗関係者の広告であっても、デザインが派手であれば景観を損なうし、逆に歴史・伝統に関する政治的・文化的なビラであっても、部外者が配布すれば禁止される。この区分けは「歴史的環境の保護」という目的との間に合理的な関連性を欠く。
より制限的でない手段（LRA）：景観の保護が目的であれば、配布そのものを全面的に禁止しなくとも、「歴史的景観に配慮したデザインの義務付け」や「ポイ捨て禁止の徹底」など、表現活動を維持しつつ目的を達成する手段があるはずである。
4 結論
本件の印刷物配布規制は、特定の送り手（地元店舗）を優遇し、それ以外の表現を十把一絡げに排除するものであり、手段の必要最小限度性を欠く。したがって、憲法21条1項に反し、違憲である。
以上
総合的な結論
本条例案は、歴史的環境の保護という重要な目的を掲げているものの、広告物の「テーマ」という表現の内容に踏み込んだ規制や、印刷物配布における合理性のない差別的取り扱いを含んでいる。これらは表現の自由に対する過度な制約であり、憲法上容認できない。
出題趣旨
本問は、地域の歴史的な環境を維持し向上させていくためになされる表現活動の規制について、憲法第２１条等との関連で検討することを求めるものである。
本問の条例案は、歴史的な環境を維持し向上させていくために特に規制が必要な地区である「特別規制区域」について広告物掲示と印刷物配布の規制をするとしている。
街の美観風致の維持のための屋外広告物法・条例について、大阪市屋外広告物条例事件判決（最大判昭和４３年１２月１８日）は「公共の福祉」論により簡単に合憲であるとしたが、「特別規制区域」における広告物規制は原則的に広告物掲示を禁止するものであるから、屋外広告物法・条例よりも強力な規制である。表現の自由が民主主義国家の基盤をなし、国民の基本的人権のうちでもとりわけ重要なものであるということも踏まえれば、より緻密な合憲性の判断が必要であろう。
まず、表現内容規制・内容中立的規制二分論を採る場合、この広告物掲示の原則禁止が表現内容規制か表現内容中立的規制かを検討する必要がある。その際、例外的に掲示が許される「特別規制区域の歴史的な環境を向上させるものと認められる」場合に当たるかどうかは、市長によって当該広告物が伝えようとしているテーマ等を踏まえて総合的に判断されるということをどう評価するかが問題となろう。また、市長が広告物のテーマ等を審査した上で広告物の掲示の許可について判断することが、表現活動に対する事前抑制ではないかも論点となる。その上で、「歴史的な環境を維持し向上させていく」という目的の実現にとって、広告物掲示の原則禁止まで必要なのかが問われる。特別規制区域の歴史的な環境を維持するにとどまらず、「向上させるもの」でなければ広告物掲示が認められない点について着目した検討が望まれる。
さらに、「特別規制区域の歴史的な環境を向上させるものと認められる」という許可基準が、表現の自由を規制する法令の定めとして、あるいは、刑罰法規の構成要件の一部を定めるものとして、不明確に過ぎないかも検討しなければならない。この点は、徳島市公安条例事件判決（最大判昭和５０年９月１０日）の基準を参考にすべきであろう。また、合憲限定解釈を試みるのであれば、表現の自由を規制する法律の合憲限定解釈についての税関検査事件判決（最大判昭和５９年１２月１２日）の判示が参考になろう。
印刷物配布の規制についても、まず合憲性判断の枠組み又は基準を設定する必要があるが、その際、道路が本来的に表現活動に開かれている場所であることが踏まえられなければならない。さらに、表現内容規制か表現内容中立的規制かについては広告物規制の場合とはまた別の考察が必要である。その際、特別規制区域内の店舗の関係者が自己の営業を宣伝する印刷物を配布する場合以外は全て路上での印刷物配布が禁止されていることをどう評価するかが問題となる。印刷物配布の原則禁止の合憲性を判断する枠組み又は基準を設定した上で、この規制が「歴史的な環境を維持し向上させていく」という目的の実現のためにどれほど必要かが問われることになる。その際、果たして店舗の関係者が通行人に対して自己の営業を宣伝するために配布する印刷物が地域の歴史的な環境を損なわないと言えるのか、店舗の関係者以外の者が配布する印刷物であっても店舗の関係者による印刷物以上に地域の歴史的な環境の維持、向上に資するものもあるのではないかといった点を考慮することになろう。